Бормотова И.М.

Исторические модели бюрократической культуры

Глобальным стадиям общественного развития соответствуют достаточно четко выраженные, определенные модели профессиональной культуры чиновников. Анализ этих моделей  позволяет выделить определенные типы чиновников, а значит - господствующие в каждой исторической эпохе профессиональные ценности, навыки, моральные деловые качества, исповедуемые жизненные установки.

Патриархальной стадии соответствует патримониальная бюрократия. Понятие это ведет свое происхождение из Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. Согласно М. Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, который набирается как из числа личных слуг господина, так и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как «милость» правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. А то, что получает служащий от правителя, очень точно называется «жалованьем». Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.

Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете, они определяются в ходе соперничества между самими чиновниками. Поэтому и интриганство, и чинопочитание, и фаворитизм здесь закономерны. Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Т.обр., патримониальное управление отличает личностный характер отношений власти, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. Однако положение чиновника непрочно, он может легко его утратить по произволу правителя. Именно поэтому приказания правителя всегда обладают в такой структуре власти приоритетом перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить эпизод из «Мастера и Маргариты» М.Булгакова, в котором прокуратор Иудеи приказывает начальнику стражи якобы защитить Иуду.

Становление индустриального общества порождает тип рациональной бюрократии. Переход от патримониальной бюрократии к рациональной нередко оценивают как большой исторический прогресс и сравнивают его значимость с переходом от ручного труда к труду машинному. На смену принципу личной преданности, здесь приходит ориентация на безличный порядок. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. Это институт, основанный на господстве формальных, безличных правил и процедур, норм и инструкций, жесткой регламентации, иерархичности, узкой специализации и профессиональной компетенции должностных лиц. Чиновник здесь социально гораздо больше защищен. Рациональная бюрократия предпочитает руководствоваться объективными критериями, а не личными симпатиями и предпочтениями. Бесстрастность, формализм, законопослушность - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе легально-рациональной бюрократии. Верность чиновника служебному долгу не предполагает безусловной личной преданности по отношению к руководителю, как это имеет место в патримониальных властных структурах.

Деятельность чиновника подчинена вроде бы безличным и чисто функциональным задачам. Но организация может выступать в некотором роде заменой индивидуального господина в качестве объекта преданности. При этом чиновник полностью зависит от той организации, которой он служит. В работе «Политика как призвание и профессия» Вебер выдвигает и этические требования к профессионализму чиновни­ка «каким надо быть человеку, дабы ему позволительно было возло­жить руку на спицы колеса истории». «...Три качества являются для политика решающими: страсть, чувство ответственности, глазомер». Страсть понимается Вебером как ориентация на существо дела, глазомер как способность с внутренней собранностью и спокойствием поддаться воздействию реальности, рационально оценивать ситуацию.

Идеи рациональной бюрократии нашли свое воплощение в исследованиях будущего американского президента В. Вильсона и его последователей, одним из которых был политолог Дж. Гуднау. Они стремились разработать модель бюрократии, которая «работала бы» в рамках демократического общества. В своей классической работе «Изучение администрации» Вильсон отмечает следующие черты эффективного управленческого механизма: единый управляющий центр, структурное сходство, соответствие всех современных управленческих инстанций, отделение управления от политики, профессионализм служащих, четкая организационная иерархия, наличие хорошей администрации.

На смену индустриальному обществу приходит общество постиндустриальное. Современная модель бюрократии становится как бы «поствеберовской». Сегодня идеалу «классического» рационального бюрократа противопоставляется модель государственного «социального менеджера». При построении этой типологической модели учитываются достоинства веберовской модели, ибо в ней  содержатся некие непреходящие черты, значение и обязательность которых не отрицают даже самые радикальные критики концепции рациональной бюрократии. Среди них:

• функциональное разделение и закрепление управленческого труда, профессиональная специализация, каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
• иерархия, или порядок подчиненности нижестоящих должностных лиц вышестоящим;
• публичность,  канцеляризм, технологическая, функциональная оснащенность, информационно-документальные технологии - аспект учрежденческо - функциональной рациональности;
• официальная легитимная процедура рекрутирования и подготовки должностных лиц, планирование карьеры, значимость объективных, общеобязательных, соизмеримых критериев при назначении на должность, гражданские служащие не выбираются, а назначаются на основе квалификации, как указано в дипломе или по результатам экзаменов;
• социально стабильный управленческий аппарат, ибо для служащего эта работа представляет профессию, а материальные и правовые гарантии, получение зарплаты в соответствии с рангом;
• гарантированный пожизненный социальный статус чиновника, (чиновника профессионального, а не политического);
• унифицированность, рациональность, предсказуемость, четкая регламентированность правил, норм, инструкций, регулирующих режим работы управленческого аппарата;
• лояльность работников по отношению к организации, которая их отнюдь не обязывает быть преданными какому-либо конкретному руководителю или другому работнику, но предусматривает стремление следовать установленным правилам.

Вместе с тем в положительных сторонах концепции рациональной бюрократии обнаруживаются и слабости. Сегодня многие отмечают, что при всех достоинствах эта бюрократия может оказаться инертной к социальным инновациям. Ей нередко свойственны закрытость, неуязвимость для общественной критики. В итоге концепция рациональной бюрократии не выдержала испытания реалиями постиндустриального общества. Прежде всего, обнаруживаются недостатки в самих принципах классической модели бюрократии:

• принцип иерархичности имеет и свою оборотную сторону - чрезмерную централизацию;
• высокая степень сосредоточения «власти принятия решений» в одних руках приводит к ряду последствий. Часто те, кто принимает решения, не обладают непосредственным знанием специфики задач, в то время как на низших уровнях управления, там, где это знание есть, отсутствуют необходимые полномочия для самостоятельного решения проблемы;
• ориентация на формализованные, безличные правила и процедуры приводит к перенасыщенности нормами и инструкциями, регулирующими деятельность служащих. Ф. Ротлисбергер, представитель американского бихевиоризма,  выявил закономерность, что «нарушение правил порождало еще больше правил, дабы справиться с нарушением». Причем, эти правила и ин­струкции часто противоречат друг другу. Вокруг них развиваются торг, шантаж и коррупция. А социальным следствием такого безудержного стремления следовать установленным правилам становится забве­ние подлинных целей - забвение интересов населения.

Сегодня на смену классической концепции рациональной бюрократии М. Вебера, Ф. Гуднау, В. Вильсона приходят неоклассические школы государственно-административного управления, которые делают основной упор на инновационное соединение организационно-технологических компонентов управления и субъективно-личностных, социокультурных начал. Ведущим в этой структуре выступает человеческое измерение, «антропологизация управления», в частности, ориентация чиновника не столько на выполнение функциональных обязанностей, сколько на запросы населения.

                 Появляются теории «отзывчивой» и «ответственной» администрации, концепции «социального менеджеризма» с его ориентацией на клиента (население), на социальный эффект, на рыночные экономические отношения, а не только на формальное администрирование. Разрабатыва­ются модели полицентризма, «горизонтальных», «плоских» структур, которые соответствуют требованиям партисипаторной демократии (демократии участия), непосредственного участия граждан в управлении, открытости административной организации, приближения ее к людям и гражданской ответственности. Во многих странах начинает пробоваться новая модель профессиональной культуры административно-государственного и муниципального управления. Интегральной характеристикой такой модели является пока что непривычное для российского управленческого менталитета обозначение - государственный или муниципальный «социальный менеджеризм». В этой характеристике учтены многие особенности современного управления, в частности, гибкость, прозрачность, большая ориентация на результаты, на клиента, горизонтальные связи и сотрудничество, влияние рынка и норм нравственности и т.д.

Библиографический список

1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // М. Вебер. Избранные произведения. - М: Прогресс. 1990. - С.690.

2. Амелехин Л. Бюрократия как атрибут государственного управления // Консультант директора. - 1999. - № 11 (95). - С. 18-25.

3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах За­пада: США, Великобритания, Франция, Германия: учебное пособие / И.А. Василенко/ - М.: Изда­тельская корпорация «Логос», 2008. - С. 69.